“雙碳”目標(biāo)下電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的法律制度構(gòu)建

隨著溫室氣體排放量的增加，氣候變化已成為人類面臨的共同挑戰(zhàn)。森林火災(zāi)、泥石流、風(fēng)暴潮等氣候變化所帶來的次生災(zāi)害正在不斷影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類正常生活以及生態(tài)系統(tǒng)安全。為了遏制極端天氣氣候事件的頻發(fā)，世界各國(guó)多措并舉，中國(guó)也在2020 年提出了“雙碳”目標(biāo)，即中國(guó)將在2030 年與2060 年兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)前分別實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和。

“雙碳”目標(biāo)不僅是中國(guó)參與構(gòu)建全球氣候治理體系的重大戰(zhàn)略決策，還會(huì)在能源領(lǐng)域引起一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的系統(tǒng)性變革。國(guó)際能源署（IEA）最近發(fā)布的《全球能源行業(yè)2050 年凈零排放路線圖》預(yù)計(jì)，2035 年部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體電力總體實(shí)現(xiàn)凈零排放；全球電力凈零排放會(huì)在2040 年實(shí)現(xiàn)；2050 年全球風(fēng)能和太陽能光伏發(fā)電將貢獻(xiàn)近百分之七十的發(fā)電量。這意味著由高碳到低碳甚至是零碳的轉(zhuǎn)型路徑是中國(guó)電力市場(chǎng)所需要的理性選擇，具體而言我國(guó)電力市場(chǎng)要擺脫先前以煤炭、石油為代表的高碳能源的生產(chǎn)與消費(fèi)路徑，穩(wěn)步轉(zhuǎn)型為以可再生能源發(fā)電為主的綠色道路。IEA 的報(bào)告中還指出，預(yù)計(jì)到2025 年電力行業(yè)將貢獻(xiàn)出近四分之三的減排量，這表明需要加快以可再生能源為主的低碳能源的裝機(jī)并網(wǎng)進(jìn)程，從能源結(jié)構(gòu)上削弱傳統(tǒng)能源的占比。同時(shí)，還需要在電力消費(fèi)和輸配環(huán)節(jié)進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)型，減少傳統(tǒng)化石能源的利用，改進(jìn)電網(wǎng)的傳輸能力。

如何應(yīng)對(duì)“雙碳”目標(biāo)背景之下的低碳電力市場(chǎng)的構(gòu)建，是擺在我們面前的一大議題。電力產(chǎn)業(yè)兼顧自然壟斷性和可競(jìng)爭(zhēng)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，自然壟斷并不意味著沒有競(jìng)爭(zhēng)，也不是說二者之間是針鋒相對(duì)的，只是蘊(yùn)育了另一種形式的競(jìng)爭(zhēng)，而售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)就是最好的證明。競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展最重要的力量之一，能夠促進(jìn)社會(huì)諸多領(lǐng)域的進(jìn)步。對(duì)市場(chǎng)的信任是我們構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的低碳電力市場(chǎng)思想的認(rèn)識(shí)前提，一旦壟斷產(chǎn)生，就會(huì)阻礙開放經(jīng)濟(jì)體的形成。因此，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)是我國(guó)電力市場(chǎng)體制改革的首要任務(wù)，只有具備競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，才可能構(gòu)建各種可能的市場(chǎng)。

1 我國(guó)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀及問題

在“雙碳”目標(biāo)的政策背景下，電力消費(fèi)幅度不斷提升，電力市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，以水電、風(fēng)能、光伏等可再生能源為代表的低碳能源推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為共識(shí)?？稍偕茉磻?yīng)當(dāng)被納入多元化電力競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系中，售電市場(chǎng)也需要完善的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的法律規(guī)制，并且輸配電環(huán)節(jié)可提高市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。從目前情況來看，電力供給、消費(fèi)、輸配三個(gè)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)體系遠(yuǎn)沒有到達(dá)預(yù)期，缺少競(jìng)爭(zhēng)文化。

（1）電力供給環(huán)節(jié)：可再生能源并網(wǎng)中競(jìng)爭(zhēng)秩序缺位。“雙碳”目標(biāo)提出后，可再生能源的發(fā)展潮流勢(shì)不可擋。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021 年我國(guó)可再生能源裝機(jī)規(guī)模突破10 億kW，并且發(fā)電量約占社會(huì)總用電量的三分之一。我國(guó)電力系統(tǒng)引領(lǐng)“脫碳賽道”還需要依賴于大規(guī)模的可再生能源并網(wǎng)。從目前的政策分析，發(fā)改委和能源局共同發(fā)布的建立電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見中明確規(guī)定了建設(shè)目標(biāo)和宏觀發(fā)展要求，而能源局在每年度的可再生能源并網(wǎng)運(yùn)行情況報(bào)告中更加重視裝機(jī)規(guī)模、發(fā)電量、占比量等具體的數(shù)據(jù)?？梢?，可再生能源并網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序并沒有以法律的形式給予認(rèn)定，缺少方向性的政策引導(dǎo)，致使競(jìng)爭(zhēng)性秩序在建立過程中遇到阻礙。在能源交易市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)性秩序的輪廓還未明晰，基于可再生能源的分散性與波動(dòng)性，可再生能源參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力大幅減弱，因此固定上網(wǎng)電價(jià)成為我國(guó)當(dāng)前的可再生能源價(jià)格機(jī)制，政府激勵(lì)手段代替市場(chǎng)激勵(lì)措施。由政策和實(shí)踐兩種角度分析可得出，無論是在國(guó)家關(guān)于可再生能源并網(wǎng)的頂層設(shè)計(jì)中，還是在具體的能源交易過程中，都存在競(jìng)爭(zhēng)性秩序缺位問題?？稍偕茉词菍?shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，電力行業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型必須依賴于可再生能源的高比例覆蓋。若不及時(shí)解決可再生能源并網(wǎng)過程中競(jìng)爭(zhēng)性秩序缺位的問題，則會(huì)影響電力行業(yè)節(jié)能減排的進(jìn)程。

（2）電力消費(fèi)環(huán)節(jié)：售電市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)的不充分。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要加快全面電氣化和能源替代的進(jìn)程，電力消費(fèi)也需要從“高速度”到“高效率”的改變。售電市場(chǎng)是電力市場(chǎng)中具有代表性的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，然而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制卻未能在該環(huán)節(jié)發(fā)揮出應(yīng)有的效果。根據(jù)“電改9 號(hào)文”以及相關(guān)實(shí)施意見，電網(wǎng)企業(yè)組建的售電公司可以參與售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)，此類售電公司具有明顯的國(guó)有資本屬性，比如由南方電網(wǎng)公司設(shè)立的南方能源公司，成功進(jìn)入部分省份的售電公司名單，業(yè)務(wù)遍布全國(guó)。電網(wǎng)企業(yè)組成的售電公司基于自身的特殊屬性，在售電渠道、規(guī)模、專業(yè)性上都遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的售電公司。特定的利益集團(tuán)行為會(huì)導(dǎo)致不恰當(dāng)?shù)馁Y源配置以及利益爭(zhēng)奪。國(guó)有企業(yè)有著與生俱來的資源稟賦，政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)也有一定的資源傾斜。新的售電市場(chǎng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)、能力、設(shè)備等都還不成熟，無法憑借自身能力打破國(guó)企的在位優(yōu)勢(shì)。于是，售電側(cè)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序被擾亂，打擊了其他產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性。

再者，在市場(chǎng)進(jìn)入上存在隱性的制度壁壘。2013 年取消了售電公司進(jìn)入市場(chǎng)的行政審批制度，但是2018 年頒布的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》，對(duì)售電公司的資金規(guī)模、從業(yè)人員的專業(yè)性、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和設(shè)備等都提出了具體要求，且在程序上要符合“注冊(cè)→承諾→公示→備案”流程。所需要提交的材料和公示期間的等待對(duì)新進(jìn)入的企業(yè)來說是一個(gè)耗費(fèi)心力的過程。電網(wǎng)組建的售電公司在市場(chǎng)交易經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)勢(shì)力、各方利益爭(zhēng)奪等方面都對(duì)新進(jìn)入的企業(yè)造成一定的威脅。若售電側(cè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無法真正實(shí)現(xiàn)，則會(huì)阻礙零碳電力市場(chǎng)的建立。

（3）電力輸配環(huán)節(jié)：競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型下輸配電網(wǎng)不適應(yīng)。絕大部分的觀念都認(rèn)為輸配電網(wǎng)代表一種典型的自然壟斷。曾任國(guó)家電網(wǎng)公司總經(jīng)理的劉振亞認(rèn)為“應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)在輸配電網(wǎng)中幾乎沒有空間，其本質(zhì)上都是壟斷的。輸配電網(wǎng)的所有權(quán)一般歸屬政府，或者是合作社共有（社員所有），或者受到公共事業(yè)規(guī)制的管控。然而，在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的過程中，電力市場(chǎng)的供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，電力輸配環(huán)節(jié)居于電力市場(chǎng)承上啟下的階段，勢(shì)必要向著競(jìng)爭(zhēng)友好的方向轉(zhuǎn)型，這就需要運(yùn)用法律制度手段來削弱電力輸配環(huán)節(jié)對(duì)電力供給和電力消費(fèi)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)造成的負(fù)外部性。

2 電力市場(chǎng)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的成因

為分析電力市場(chǎng)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的成因，重點(diǎn)討論了電力市場(chǎng)供給、消費(fèi)、輸配三個(gè)環(huán)節(jié)中的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀以及實(shí)際困境。就整體而言，目前的電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)并不充分，競(jìng)爭(zhēng)性秩序在部分環(huán)節(jié)中存在缺位的情況。競(jìng)爭(zhēng)文化的不足導(dǎo)致無法調(diào)動(dòng)電力市場(chǎng)主體的積極性，從而無法促使市場(chǎng)高效率運(yùn)行。為了優(yōu)化低碳能源的消納和發(fā)展新的電網(wǎng)低碳模式，毫無疑問需要在完善電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系的過程中，針對(duì)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的原因作進(jìn)一步的探討。

（1）識(shí)別電力市場(chǎng)不同環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)屬性的復(fù)雜性。電力的商品屬性和公共產(chǎn)品屬性會(huì)隨著電力工業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革而改變，電力屬性經(jīng)歷了“商品→公共產(chǎn)品→商品”的輪回。目前，即使政府表面上從市場(chǎng)中抽身，但是未能將重要的經(jīng)營(yíng)要素交還給市場(chǎng)，電力呈現(xiàn)出來兩種屬性的雜糅，致使電力市場(chǎng)兼具競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性。電力市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)主要是指發(fā)售電環(huán)節(jié)，而自然壟斷環(huán)節(jié)則是在電力輸配環(huán)節(jié)。電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的制度障礙在于識(shí)別兩種環(huán)節(jié)中的競(jìng)爭(zhēng)屬性、制度價(jià)值核心、產(chǎn)業(yè)秩序的傾向。毋庸置疑的是適用于發(fā)售電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)模式并不可生搬硬套于輸配環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型。發(fā)售電環(huán)節(jié)需要解決的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)平等性的問題，規(guī)制市場(chǎng)中不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體活力，努力改變發(fā)售電市場(chǎng)建立初期國(guó)有企業(yè)遺留下的獨(dú)占市場(chǎng)技術(shù)和制度優(yōu)勢(shì)的局面。輸配電環(huán)節(jié)則要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方與被監(jiān)管方的利益平衡，且關(guān)鍵點(diǎn)在于保障輸配電網(wǎng)企業(yè)履行義務(wù)時(shí)能夠獲取預(yù)期收益。輸配電網(wǎng)關(guān)乎國(guó)家與社會(huì)的電力安全，維護(hù)穩(wěn)定的輸配電網(wǎng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序即是最佳選擇，同時(shí)也要避免自然壟斷的負(fù)外部性溢出的問題。所以，基于電力市場(chǎng)兩個(gè)環(huán)節(jié)的不同屬性，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的手段也不盡相同，可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)在于競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立，而電力輸配這一自然壟斷環(huán)節(jié)則側(cè)重于維護(hù)電力產(chǎn)業(yè)的秩序，保障上下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開展。

（2）制度設(shè)計(jì)上缺少對(duì)電力市場(chǎng)行政壟斷的規(guī)制。實(shí)際上，《反壟斷法》的規(guī)制對(duì)象并不完全適配于電力市場(chǎng)?，F(xiàn)行的《反壟斷法》針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)性壟斷，而電力市場(chǎng)需要規(guī)制的是行政性壟斷。行政性壟斷一般是指具有管理公共事務(wù)職能的組織因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)的授權(quán)而濫用行政權(quán)力以及限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。經(jīng)濟(jì)性壟斷則是指經(jīng)營(yíng)主體為了壟斷利潤(rùn)，利用自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)來限制市場(chǎng)行政的行為。一直以來，經(jīng)濟(jì)性壟斷是《反壟斷法》規(guī)制對(duì)象的主體部分，行政性壟斷是否屬于《反壟斷法》的規(guī)制范圍直到目前都沒有擺脫爭(zhēng)議繁多的尷尬局面。所以，《反壟斷法》里相關(guān)具體條文規(guī)定呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，無法對(duì)實(shí)踐中的行政性壟斷問題提出類型化的解決措施。

《反壟斷法》規(guī)制的精神是維護(hù)產(chǎn)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)過程中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。簡(jiǎn)而言之，就是要反映出市場(chǎng)績(jī)效?？v觀電力市場(chǎng)運(yùn)行的整體流程，發(fā)電市場(chǎng)缺少可再生能源并網(wǎng)過程的競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí)，售電市場(chǎng)中國(guó)有企業(yè)有著在位優(yōu)勢(shì)，且在市場(chǎng)進(jìn)入中存在隱性制度壁壘。輸配電網(wǎng)的自然壟斷屬性自不待言。這些現(xiàn)狀多少能夠映射出電力市場(chǎng)中行政權(quán)力的支配地位，其導(dǎo)致電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的差異性和不均衡性。法律保護(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)而不是競(jìng)爭(zhēng)者。行政壟斷會(huì)導(dǎo)致電力市場(chǎng)運(yùn)行的效率低下，影響電力企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資源和要素的公平分配，擾亂正常的市場(chǎng)博弈秩序。電力市場(chǎng)中的企業(yè)將會(huì)沒有動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和管理模式改革來降低成本，電力市場(chǎng)的效率遠(yuǎn)不及社會(huì)效率。此外行政壟斷還會(huì)成為滋生腐敗的溫床，腐敗可能會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)出現(xiàn)，但額外成本是必然出現(xiàn)的產(chǎn)物，異化物品或服務(wù)的實(shí)際價(jià)值。如果腐敗程度很高，電力市場(chǎng)則會(huì)陷入“ 腐敗陷阱”之中，滋生出更多的腐敗，嚴(yán)重抑制資源分配的合理性和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。

若要塑造電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，歸根到底還是要造就制度優(yōu)勢(shì)。電力市場(chǎng)目前面臨的是行政性壟斷的問題，其阻礙了電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。電力市場(chǎng)需要鼓勵(lì)各種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主體參與競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)新進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)也需要給予一定的資源傾斜，不能讓某一特定主體成為電力市場(chǎng)的“代言人”?，F(xiàn)行的《反壟斷法》并不能給出較好的解決方案，制度設(shè)計(jì)一定要契合實(shí)際需要，才能有效解決電力市場(chǎng)的難題，萬不可貿(mào)然適用現(xiàn)行的《反壟斷法》。

（3）市場(chǎng)勢(shì)力阻礙市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿巴·勒納是第一個(gè)界定市場(chǎng)勢(shì)力定義的學(xué)者，他認(rèn)為市場(chǎng)勢(shì)力是企業(yè)將產(chǎn)品價(jià)格保持在邊際成本之上的能力。從這個(gè)定義出發(fā)，可見市場(chǎng)勢(shì)力和企業(yè)對(duì)價(jià)格的控制有著緊密聯(lián)系。若企業(yè)不是價(jià)格接收者或者對(duì)市場(chǎng)價(jià)格有一定影響，那么該企業(yè)具有市場(chǎng)勢(shì)力。市場(chǎng)勢(shì)力的本質(zhì)是妨礙新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入并能夠一直將價(jià)格提高到競(jìng)爭(zhēng)性水平以上的能力。

市場(chǎng)勢(shì)力會(huì)阻礙市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的發(fā)揮。價(jià)格機(jī)制在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中有著不可替代的地位，是最有效的資源調(diào)節(jié)機(jī)制，充分反映出市場(chǎng)的需求方向和成本變化。同時(shí)，價(jià)格機(jī)制也會(huì)影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)格是企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的工具。在電力市場(chǎng)中，不合理且極高的市場(chǎng)價(jià)格就是市場(chǎng)勢(shì)力被濫用的表現(xiàn)。首先從發(fā)電這一環(huán)節(jié)來看，發(fā)電市場(chǎng)的建設(shè)需要大量資金、時(shí)間，且要符合一定的環(huán)境保護(hù)要求，與建設(shè)所在地的地理環(huán)境有著密切聯(lián)系。發(fā)電市場(chǎng)的天然進(jìn)入壁壘可能會(huì)致使寡頭壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。企業(yè)的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，為了企業(yè)的長(zhǎng)期利益，寡頭壟斷者都有動(dòng)機(jī)去行使市場(chǎng)勢(shì)力，比如短期壓低電價(jià)打擊新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的積極性。放任這類企業(yè)使用市場(chǎng)勢(shì)力來阻止出現(xiàn)新的競(jìng)爭(zhēng)者，會(huì)造成電力市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的失效，影響電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)來說，則就是影響可再生能源并網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，減緩電力市場(chǎng)降碳的速度。相較于輸配電環(huán)節(jié)，則是另一種情形下的市場(chǎng)勢(shì)力的出現(xiàn)。市場(chǎng)勢(shì)力與自然壟斷是相伴相隨的。輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷性賦予了自然壟斷企業(yè)影響商品價(jià)格的能力，加強(qiáng)了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)以及公益性的追求目標(biāo)。雖然基于電力市場(chǎng)的特殊屬性，市場(chǎng)勢(shì)力無法被完全根除，但可以通過有效的監(jiān)管措施來緩解市場(chǎng)勢(shì)力帶來的負(fù)外部性，減輕市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體規(guī)模劃分的不均衡性。

3 競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)法律制度的構(gòu)建

有學(xué)者曾將能源領(lǐng)域視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘。能源事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生，電力市場(chǎng)作為能源領(lǐng)域的一部分亦是如此，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。但是，電力市場(chǎng)不能因此成為反壟斷的法外之地，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)仍是我們的首要任務(wù)。基于電力市場(chǎng)同時(shí)具有自然壟斷性和可競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，在完善頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也需要針對(duì)不同環(huán)節(jié)的特性進(jìn)行法律激勵(lì)或規(guī)制，運(yùn)用法律手段打通電力市場(chǎng)的成長(zhǎng)經(jīng)脈。

3.1 《電力法》價(jià)值目標(biāo)的重塑

我國(guó)《電力法》制定于1995 年，共經(jīng)歷了3 次小規(guī)模的修訂，主要集中在措辭和程序性要求的改變?，F(xiàn)行《電力法》仍帶有舊體制機(jī)制下的色彩，其現(xiàn)代化程度遠(yuǎn)不及其他領(lǐng)域的法律，與電力體制改革的步調(diào)并不協(xié)調(diào)，更無法滿足“雙碳”目標(biāo)下競(jìng)爭(zhēng)性電力轉(zhuǎn)型的制度需求。圍繞“雙碳”目標(biāo)所進(jìn)行的一系列變革中，能源領(lǐng)域的革命乃是重中之重。

能源革命觸及多重制度革命，而法律革命勢(shì)必成為引領(lǐng)能源革命成功的切入點(diǎn)。價(jià)值目標(biāo)是貫穿《電力法》始終的理念，《電力法》的法律革命的起點(diǎn)應(yīng)是價(jià)值目標(biāo)的重塑。只有真正厘清價(jià)值目標(biāo)的內(nèi)涵，才能進(jìn)一步構(gòu)建《電力法》的制度體系，并使其成為撬動(dòng)電力市場(chǎng)低碳化改革的“阿基米德支點(diǎn)”。

（1）環(huán)保的價(jià)值目標(biāo)意味著《電力法》需要保障能源安全。降碳是“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)，這實(shí)際上也樹立了國(guó)家能源安全保障的降碳導(dǎo)向，明確了排斥化石能源等傳統(tǒng)能源的立場(chǎng)?！峨娏Ψā翻h(huán)保價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要圍繞保障可再生能源開發(fā)利用和促進(jìn)高碳能源清潔化利用兩方面展開，彌補(bǔ)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性秩序缺位的問題。具體來說，可再生能源的規(guī)劃步調(diào)應(yīng)與化石能源規(guī)劃一致，促使可再生能源的補(bǔ)貼與收購(gòu)更加標(biāo)準(zhǔn)化，通過誘致性激勵(lì)手段促進(jìn)可再生能源的消費(fèi)。

（2）效率的價(jià)值目標(biāo)則要求《電力法》要向著反映電力產(chǎn)業(yè)自由化的方向發(fā)展，這就要求立法者梳理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，體現(xiàn)出簡(jiǎn)政放權(quán)、刺激市場(chǎng)的主旨?！峨娏Ψā沸枰獢[脫“電力行政管理法”的標(biāo)簽，重視對(duì)參與主體權(quán)利的保護(hù)，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。建立在科學(xué)區(qū)分可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，合理界定政府權(quán)力范圍并明確職責(zé)分工。企業(yè)和政府之間應(yīng)是經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，而非純粹的行政管理關(guān)系。改變以往行政權(quán)威的縱向管理模式，更關(guān)注于經(jīng)濟(jì)民主的橫向管理模式。企業(yè)利益和政府利益不是永遠(yuǎn)對(duì)立的，也可以相向而行。由此激勵(lì)市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，增加電力市場(chǎng)活力，形成多元化電力市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)格局?！峨娏Ψā纷鳛殡娏Φ幕A(chǔ)性法律，其價(jià)值目標(biāo)的現(xiàn)代化也應(yīng)符合如今的低碳政策的時(shí)代需求，另外還肩負(fù)著構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型電力市場(chǎng)的關(guān)鍵任務(wù)。如若《電力法》仍受先前“集資辦電”的電力體制的桎梏，就會(huì)極大地?fù)p害法律的權(quán)威性。

3.2 可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)中產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建與行政壟斷規(guī)制

電力市場(chǎng)若要形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，還存在一定的制度性障礙，需要通過激勵(lì)和規(guī)制兩個(gè)方面協(xié)同運(yùn)用來激活市場(chǎng)活力。電力產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展少不了電力市場(chǎng)良好秩序的支撐，競(jìng)爭(zhēng)秩序則是市場(chǎng)秩序的靈魂。著名管理學(xué)家邁克爾·波特認(rèn)為，處于完善的競(jìng)爭(zhēng)法律制度環(huán)境之下的市場(chǎng)與企業(yè)是技術(shù)革命的帶領(lǐng)者，有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法律與政策的構(gòu)建理應(yīng)成為政府的重心。

電力市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)主要是發(fā)電與售電，關(guān)于制度激勵(lì)這一方面，可在此兩個(gè)環(huán)節(jié)中引入產(chǎn)權(quán)制度來維持有效競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義學(xué)界有許多說法，張五常認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是指享有一種財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，也有學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是國(guó)家賦予個(gè)人的權(quán)利。實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)的核心是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利，圍繞財(cái)產(chǎn)而展開。界定產(chǎn)權(quán)的范圍并不是單純地賦予權(quán)力，而是責(zé)、權(quán)、利三者一起確定的過程。產(chǎn)權(quán)最重要的就是激勵(lì)作用。如果明晰了產(chǎn)權(quán)的邊界，其實(shí)也就建立和確認(rèn)了產(chǎn)權(quán)制度。權(quán)力就不會(huì)被濫用，責(zé)任承擔(dān)也可以落到實(shí)處。產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用源于產(chǎn)權(quán)制度的明確，界定了主體應(yīng)得的利益范圍，亦即主體擁有了預(yù)期收益和收益保障，并且所獲利益和努力程度相匹配。在電力市場(chǎng)中，這樣可以充分刺激發(fā)、售電市場(chǎng)主體采取行動(dòng)，調(diào)動(dòng)他們的積極性，使他們?yōu)榱讼鄳?yīng)的利益而不斷努力。

關(guān)于行政壟斷規(guī)制這一層面，不可否認(rèn)的是政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中給予了國(guó)有企業(yè)一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而造成國(guó)有企業(yè)壟斷性地位更主要的原因則是相關(guān)監(jiān)管部門在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的過程中存在超越限度與邊界的作為或者完全不作為的情況。這就需要國(guó)家能源局等相關(guān)部門針對(duì)監(jiān)督管理售、發(fā)電企業(yè)的活動(dòng)出臺(tái)有關(guān)監(jiān)管權(quán)力和權(quán)限的權(quán)力清單。為售、發(fā)電這類可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)提供類型化的管理模式，避免出現(xiàn)制度漏洞，減少競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的負(fù)擔(dān)。因此，培育電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)文化，不僅可以為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)可行的方案，還可以為培育國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)提供競(jìng)爭(zhēng)文化的土壤。

3.3 自然壟斷環(huán)節(jié)中激勵(lì)型監(jiān)管制度的構(gòu)建

電力輸配環(huán)節(jié)屬于電力市場(chǎng)的自然壟斷環(huán)節(jié)。作為起承轉(zhuǎn)合的環(huán)節(jié)，它銜接了上下游兩個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，但輸配電網(wǎng)的轉(zhuǎn)型切不可走向極端化的競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型。因?yàn)殡娏κ紫葢?yīng)當(dāng)保障正常的生產(chǎn)與生活用電，其次才是體現(xiàn)商品屬性。輸配電網(wǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，且處于復(fù)雜的利益格局之中，所以對(duì)于“雙碳”目標(biāo)下的輸配電網(wǎng)的制度構(gòu)建也應(yīng)規(guī)避完全競(jìng)爭(zhēng)化與市場(chǎng)化。區(qū)別于可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)中需要設(shè)立產(chǎn)權(quán)來刺激競(jìng)爭(zhēng)以及運(yùn)用法律規(guī)制手段來維護(hù)市場(chǎng)的公平秩序，自然壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)更重視維護(hù)正常的產(chǎn)業(yè)秩序，尤其是減少電力輸配環(huán)節(jié)對(duì)電力供給和消費(fèi)環(huán)節(jié)的外部性影響。換句話說，輸配電網(wǎng)的監(jiān)管應(yīng)注意輸配電網(wǎng)對(duì)上下游環(huán)節(jié)產(chǎn)生阻礙或者限制競(jìng)爭(zhēng)等擾亂產(chǎn)業(yè)秩序的情形。監(jiān)管理念的恰當(dāng)與否將直接影響監(jiān)管效率的提升幅度，而激勵(lì)型監(jiān)管則是引導(dǎo)電力輸配電企業(yè)自發(fā)維護(hù)產(chǎn)業(yè)秩序的新型監(jiān)管模式。激勵(lì)型監(jiān)管是與傳統(tǒng)“命令-控制”型監(jiān)管相對(duì)的監(jiān)管模式。該模式不僅關(guān)注到“命令-控制”型監(jiān)管模式下主體的“避害性”，還能回應(yīng)主體的“趨利性”。結(jié)合輸配電網(wǎng)的現(xiàn)狀，可以以簽訂契約的方式進(jìn)行監(jiān)管，通過以雙方共同利益為取向的監(jiān)管契約，從而確保輸配電企業(yè)的合理預(yù)期利益。關(guān)于契約的內(nèi)容，雙方主體可通過完善有關(guān)權(quán)利義務(wù)、獎(jiǎng)懲機(jī)制、收益模式等內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)。這種契約形式的監(jiān)管方式給予監(jiān)管主體一定的自由裁量權(quán)，誘導(dǎo)輸配電企業(yè)正確運(yùn)用自身的信息優(yōu)勢(shì)以減少權(quán)力尋租，同時(shí)選擇管主體所期望的行為來替代逆向選擇。由此看來，傳統(tǒng)的“命令-控制”型監(jiān)管模式不符合輸配電網(wǎng)的監(jiān)管，而激勵(lì)型監(jiān)管下的契約式監(jiān)管更契合“雙碳”目標(biāo)下競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的構(gòu)建理念，即通過監(jiān)管主體指引輸配電企業(yè)采取正確的行動(dòng)，不去排除或限制上下游的競(jìng)爭(zhēng)秩序，銜接好市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，達(dá)到提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效、盤活電力市場(chǎng)的目標(biāo)。

4 結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)確立了能源發(fā)展戰(zhàn)略的近景與遠(yuǎn)景，電力在減碳中的作用日益凸顯，低碳成為電力市場(chǎng)的發(fā)展方向，隨即產(chǎn)生的能源消費(fèi)電氣化、能源生產(chǎn)清潔化、能源利用低碳化等理念都在踐行著“綠色新政”的思想。然而，目前電力市場(chǎng)的供給、消費(fèi)、輸配環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)并不充分，這些現(xiàn)象可歸因于電力市場(chǎng)的特殊性以及行政壟斷和市場(chǎng)勢(shì)力的難以規(guī)制性。因而，我國(guó)傳統(tǒng)電力體制的理念轉(zhuǎn)變迫在眉睫，需要運(yùn)用法律手段構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)。

《電力法》的現(xiàn)代化是《電力法》修訂的主要任務(wù)，應(yīng)確立“環(huán)保與效率”為《電力法》的新價(jià)值目標(biāo)，為《電力法》的制度體系夯實(shí)基礎(chǔ)。電力產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)屬性不盡相同，發(fā)電與售電這類可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)需要明確產(chǎn)權(quán)制度來促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并且規(guī)制行政壟斷，而在自然壟斷環(huán)節(jié)需要引入激勵(lì)型監(jiān)管制度，如此才能為我國(guó)構(gòu)建“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的電力市場(chǎng)按下“快進(jìn)鍵”。
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